文｜鄧瑛
制定經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的中長期規(guī)劃不僅是中國重要的制度優(yōu)勢和發(fā)展經(jīng)驗(yàn)，也是國際慣常做法。無論是發(fā)達(dá)國家，還是新興市場國家，都高度重視經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展目標(biāo)的指導(dǎo)性作用，以編制中長期發(fā)展規(guī)劃作為加強(qiáng)和改善宏觀調(diào)控的重要手段。學(xué)習(xí)借鑒、批判吸收規(guī)劃編制的國際經(jīng)驗(yàn)，科學(xué)謀劃發(fā)展戰(zhàn)略，高質(zhì)量制定“十四五”發(fā)展規(guī)劃，有利于保持國家戰(zhàn)略的連續(xù)性穩(wěn)定性，實(shí)現(xiàn)政府宏觀調(diào)控的頂層設(shè)計(jì)，推進(jìn)國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化。
國家長期規(guī)劃的各國實(shí)踐
歐盟：從“里斯本戰(zhàn)略”到“歐盟2020”
歐盟的中長期發(fā)展規(guī)劃跨度為十年，并且主要集中于經(jīng)濟(jì)方面。上世紀(jì)90年代由于美國經(jīng)濟(jì)持續(xù)增長，網(wǎng)絡(luò)經(jīng)濟(jì)領(lǐng)先于歐洲并對歐盟帶來沖擊，歐盟于2000年制定了首份十年經(jīng)濟(jì)發(fā)展規(guī)劃《里斯本戰(zhàn)略》。該規(guī)劃旨在2010年前將歐盟建設(shè)成為以知識(shí)經(jīng)濟(jì)為基礎(chǔ)、在世界上最具競爭力和最有活力的經(jīng)濟(jì)實(shí)體,以確保和推動(dòng)歐洲一體化的健康發(fā)展，成為2000—2010年間引領(lǐng)歐盟經(jīng)濟(jì)發(fā)展的綱領(lǐng)性文件。面對2008年全球金融危機(jī)帶來的挑戰(zhàn)，2010年3 月第二份十年經(jīng)濟(jì)發(fā)展規(guī)劃《歐盟2020》發(fā)布，明確了歐盟經(jīng)濟(jì)發(fā)展重點(diǎn)為：發(fā)展以知識(shí)和創(chuàng)新為主的智能經(jīng)濟(jì)；通過提高能源使用效率增強(qiáng)競爭力，實(shí)現(xiàn)可持續(xù)發(fā)展；提高就業(yè)水平，加強(qiáng)社會(huì)凝聚力，以幫助歐盟走出金融和經(jīng)濟(jì)危機(jī)。
美國：國家空間戰(zhàn)略規(guī)劃
美國是典型的自由市場經(jīng)濟(jì)國家，崇尚市場機(jī)制的自發(fā)作用，在2008年全球金融危機(jī)之前，聯(lián)邦政府沒有全國性的發(fā)展規(guī)劃。金融危機(jī)后，美國政府重新反思政府與市場之間的關(guān)系，開始借助有形的手來解決自由市場模式造成的經(jīng)濟(jì)問題，提議制定了美國第一個(gè)綜合性的全國國土空間戰(zhàn)略規(guī)劃——“美國2050”。該空間規(guī)劃注重人口、環(huán)境和經(jīng)濟(jì)一體化發(fā)展，塑造美國未來的六大趨勢，聚焦五項(xiàng)競爭力輸出五大成果，為美國構(gòu)建一個(gè)21世紀(jì)國家公共政策、制度、投資的決策框架。
英國：區(qū)域經(jīng)濟(jì)發(fā)展規(guī)劃體系
英國是西方發(fā)達(dá)國家中較早進(jìn)行經(jīng)濟(jì)規(guī)劃的國家之一，與美國相似，英國沒有全國性的經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展規(guī)劃，是區(qū)域經(jīng)濟(jì)發(fā)展規(guī)劃方面的引領(lǐng)者和踐行者，以首都倫敦為中心的“倫敦大都市圈”堪稱區(qū)域經(jīng)濟(jì)規(guī)劃的經(jīng)典成果。隨著全球化的推進(jìn)，區(qū)域取代國家成為全球經(jīng)濟(jì)競爭與產(chǎn)業(yè)分工的重要單元，加上城市人口膨脹、南北部發(fā)展不平衡的現(xiàn)象越來越突出，區(qū)域規(guī)劃越來越受到重視。2014年以來，英國又陸續(xù)出臺(tái)了《北部振興計(jì)劃》《中部引擎計(jì)劃》《農(nóng)村發(fā)展規(guī)劃（2014-2020）》等區(qū)域經(jīng)濟(jì)發(fā)展規(guī)劃，為實(shí)現(xiàn)地區(qū)平衡發(fā)展提供指引和支持。
德國：產(chǎn)業(yè)升級(jí)為核心的戰(zhàn)略規(guī)劃
德國制定規(guī)劃的傳統(tǒng)根植于社會(huì)市場經(jīng)濟(jì)之父艾哈德“為全民創(chuàng)造康裕生活”的理念，將制定戰(zhàn)略規(guī)劃視為國家責(zé)任及一國政府合法化的表現(xiàn)。由于德國經(jīng)濟(jì)模式主要依托產(chǎn)業(yè)，政府以促進(jìn)產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)升級(jí)為核心制定戰(zhàn)略規(guī)劃。近年來在“再工業(yè)化”浪潮下，德國政府先后發(fā)布《德國高科技戰(zhàn)略2020》《高技術(shù)戰(zhàn)略2025》及《國家工業(yè)戰(zhàn)略2030》，把產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)的變化、經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)的調(diào)整和經(jīng)濟(jì)的發(fā)展納入一個(gè)系統(tǒng)中。
日本：科學(xué)完整的三級(jí)三類規(guī)劃體系
日本實(shí)行國家領(lǐng)導(dǎo)式發(fā)展，從1955年起已制定了15個(gè)指導(dǎo)性經(jīng)濟(jì)規(guī)劃，逐漸形成了科學(xué)順暢的三級(jí)三類規(guī)劃體系和國土規(guī)劃子體系。即國家、都道府縣、市町村三級(jí)；每一個(gè)級(jí)分三類，中長期經(jīng)濟(jì)規(guī)劃、國土規(guī)劃、專項(xiàng)規(guī)劃。其中，中長期經(jīng)濟(jì)規(guī)劃以經(jīng)濟(jì)發(fā)展為目標(biāo)，從產(chǎn)業(yè)、科技、區(qū)域經(jīng)濟(jì)、環(huán)境、社會(huì)保障等方面提出戰(zhàn)略，在三類規(guī)劃中具有統(tǒng)領(lǐng)作用。最新發(fā)布的《新成長戰(zhàn)略——再現(xiàn)活力日本的愿景》（2020）提出“強(qiáng)經(jīng)濟(jì)、強(qiáng)財(cái)政、強(qiáng)社會(huì)保障”的戰(zhàn)略目標(biāo)，為經(jīng)濟(jì)發(fā)展制定了21條國家戰(zhàn)略措施和戰(zhàn)略實(shí)施工程圖。
新興市場：經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展綜合性規(guī)劃
新興市場國家利用經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展規(guī)劃完成綜合改革和經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)型，實(shí)現(xiàn)社會(huì)經(jīng)濟(jì)生態(tài)系統(tǒng)的和諧發(fā)展。
印度多年來實(shí)行5年計(jì)劃制度，由國家計(jì)劃委員會(huì)制定和監(jiān)督執(zhí)行，自1947年到2017年共制定并實(shí)施了十二個(gè)“五年計(jì)劃”。2017年，印度政府開始推出十五年發(fā)展遠(yuǎn)景規(guī)劃，同時(shí)廢止五年計(jì)劃安排，從更長遠(yuǎn)角度考慮國家發(fā)展藍(lán)圖。
韓國從1962年到2017年制定實(shí)現(xiàn)了9個(gè)“五年規(guī)劃”。在“三五” 和“四五”計(jì)劃時(shí)期，韓國經(jīng)濟(jì)開始走上騰飛之路，國家綜合實(shí)力急速上升。最新公布的《韓國國政運(yùn)營五年規(guī)劃》勾勒出2017年至2022 年韓國經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的藍(lán)圖，將“共同富裕的經(jīng)濟(jì)、普濟(jì)民生的國家、均衡發(fā)展的地區(qū)”作為規(guī)劃的經(jīng)濟(jì)目標(biāo)。
俄羅斯在普京總統(tǒng)執(zhí)政后，從1993年至今制定并出臺(tái)了8個(gè)中長期規(guī)劃（綱要）。2019年發(fā)布的《國家項(xiàng)目：任務(wù)指標(biāo)與基本目標(biāo)》以生動(dòng)的圖表、明確的數(shù)字闡述了國家計(jì)劃的短、中、長期目標(biāo)，以保障俄羅斯在科學(xué)技術(shù)和社會(huì)經(jīng)濟(jì)上實(shí)現(xiàn)跨越式發(fā)展。
對我國制定“十四五” 規(guī)劃的參考與啟示
無論哪種體制的國家，中長期發(fā)展規(guī)劃既能充分發(fā)揮市場在資源配置中的決定性作用，又能更好發(fā)揮政府作用。總結(jié)梳理各國發(fā)展規(guī)劃領(lǐng)域的實(shí)踐創(chuàng)新和經(jīng)驗(yàn)，對于科學(xué)編制“十四五”規(guī)劃，有效發(fā)揮國家發(fā)展規(guī)劃的戰(zhàn)略導(dǎo)向作用，具有十分重要的啟示。
第一，完善的規(guī)劃立法是制定實(shí)施發(fā)展規(guī)劃的重要保障。西方發(fā)達(dá)國家開展規(guī)劃工作的歷史較長，在規(guī)劃立法方面積累了豐富的經(jīng)驗(yàn)， 建立了較為成熟的規(guī)劃法律體系。例如德國的《憲法》和《空間規(guī)劃法》是編制中長期發(fā)展規(guī)劃的直接法律依據(jù)，它不僅是規(guī)范平面空間的“國土規(guī)劃法”，也是國民經(jīng)濟(jì)與社會(huì)發(fā)展規(guī)劃法的重要組成部分，更是宏觀調(diào)控法和生態(tài)環(huán)境保護(hù)法的有效組成部分。英國通過制定核心法《國家規(guī)劃政策框架》，賦予中央政府具有統(tǒng)一的規(guī)劃權(quán)，同時(shí)賦予地方政府符合中央立法的規(guī)劃立法權(quán)，規(guī)范和協(xié)調(diào)各自轄區(qū)內(nèi)的規(guī)劃活動(dòng)。自上而下構(gòu)成的完整的規(guī)劃法律體系，充分體現(xiàn)了規(guī)劃的強(qiáng)制性和約束性，為規(guī)劃的制定和實(shí)施提供了法律上的依據(jù)和保障。
第二，體現(xiàn)經(jīng)濟(jì)發(fā)展理念創(chuàng)新是規(guī)劃編制的核心價(jià)值追求。20世紀(jì)五六十年代，各國普遍以經(jīng)濟(jì)增長為規(guī)劃目標(biāo)，到目前為止，大部分發(fā)展中國家仍以推動(dòng)經(jīng)濟(jì)迅速增長作為規(guī)劃的基本目標(biāo)。20世紀(jì)七八十年代，發(fā)達(dá)國家逐漸意識(shí)到規(guī)劃的功能是熨平經(jīng)濟(jì)周期，協(xié)調(diào)不同群體利益，而不是單項(xiàng)的刺激增長。發(fā)展規(guī)劃開始轉(zhuǎn)而強(qiáng)調(diào)增加就業(yè)、消除貧困和公平分配，重視可持續(xù)發(fā)展。20世紀(jì)90年代后，各國尤其是新興市場國家普遍開始注重經(jīng)濟(jì)發(fā)展理念的創(chuàng)新。如印度“十一五”計(jì)劃（2007-2012年）貫穿了“共享式增長”的發(fā)展理念，目標(biāo)在于推進(jìn)均衡發(fā)展，既強(qiáng)調(diào)經(jīng)濟(jì)增長創(chuàng)造就業(yè)與其他發(fā)展機(jī)會(huì)，又強(qiáng)調(diào)發(fā)展機(jī)會(huì)的均等化，使發(fā)展的成果惠及全體人民。韓國的《綠色增長國家戰(zhàn)略及五年實(shí)施計(jì)劃》（2009- 2020年）瞄準(zhǔn)可持續(xù)發(fā)展目標(biāo)， 提出“綠色增長”的發(fā)展理念，重點(diǎn)關(guān)注循環(huán)經(jīng)濟(jì)、低碳經(jīng)濟(jì)、能源效率等方面。俄羅斯《2020年前經(jīng)濟(jì)社會(huì)長期發(fā)展構(gòu)想》（2008- 2020年）提出“社會(huì)創(chuàng)新發(fā)展模式”，將“社會(huì)”放在“創(chuàng)新” 之前，充分體現(xiàn)了“以人為本”的理念。
第三，體系化的指標(biāo)和可操作的政策措施有機(jī)結(jié)合是規(guī)劃落地實(shí)施的關(guān)鍵支撐。西方發(fā)達(dá)國家的戰(zhàn)略規(guī)劃在指標(biāo)設(shè)定上呈現(xiàn)出體系化的特征，通常包含一系列要素， 包括核心使命、優(yōu)先主題、目標(biāo)、指標(biāo)、政策、計(jì)劃、措施、路線圖等。如《歐盟2020》報(bào)告中設(shè)置有1項(xiàng)核心使命、3個(gè)優(yōu)先領(lǐng)域、5個(gè)主題目標(biāo)和7項(xiàng)旗艦措施。優(yōu)先領(lǐng)域、主題目標(biāo)和旗艦措施三個(gè)層次的內(nèi)容為戰(zhàn)略核心使命提供支撐，同時(shí)也為戰(zhàn)略的評(píng)估提供了基礎(chǔ)和依據(jù)。將戰(zhàn)略規(guī)劃的目標(biāo)體系分層分級(jí)，設(shè)計(jì)定量或定性的考核指標(biāo)，制定落實(shí)戰(zhàn)略規(guī)劃的主要措施，有利于形成后期戰(zhàn)略規(guī)劃監(jiān)測與評(píng)估的重要基礎(chǔ)。俄羅斯《2020年前經(jīng)濟(jì)社會(huì)長期發(fā)展構(gòu)想》（2008-2020年）對中長期目標(biāo)進(jìn)行了階段劃分，分為2008—2010年、2011—2015年、2016—2020年三個(gè)階段。即使許多指標(biāo)不能全部劃分到每個(gè)階段，至少規(guī)劃前期的目標(biāo)非常清晰具體。這種動(dòng)態(tài)指標(biāo)的設(shè)定具有客觀性，便于各目標(biāo)有明確的戰(zhàn)略任務(wù)和配套措施。
第四，社會(huì)參與和廣泛協(xié)調(diào)是規(guī)劃編制的重要環(huán)節(jié)。大多數(shù)國家編制規(guī)劃的程序都包括五個(gè)步驟，即：前期研究、規(guī)劃草案、全面協(xié)調(diào)、正式方案和公布實(shí)施，其中一個(gè)核心環(huán)節(jié)是全面協(xié)調(diào)。西方發(fā)達(dá)國家在編制發(fā)展規(guī)劃時(shí)非常重視協(xié)調(diào)。從協(xié)調(diào)時(shí)間來看，發(fā)達(dá)國家中長期規(guī)劃需要協(xié)調(diào)的時(shí)間要?dú)v時(shí)2—3年，而規(guī)劃方案編制僅需幾個(gè)月。從協(xié)調(diào)對象看，發(fā)達(dá)國家的經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展規(guī)劃是與所涉及的主要利益群體進(jìn)行協(xié)調(diào)。包括：各專業(yè)部門、地方政府、各類企業(yè)、民眾等，尤其是與企業(yè)、民眾間的協(xié)調(diào)更為重要。英國的規(guī)劃法規(guī)中明確要求規(guī)劃的編制要保證社會(huì)各界的參與，“社區(qū)參與報(bào)告”成為了地方規(guī)劃文件中必需的組成部分，從而使規(guī)劃方案能夠反映不同利益主體共識(shí)，減少執(zhí)行阻力。
作者單位：中國人民銀行金融研究所
文章來源：《中國發(fā)展觀察》雜志2020年第22期
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